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科学监管推动支付业健康成长

2017-05-10 08:36:44作者:银联商务有限公司 马近朱编辑:金融咨询网
一连串处罚和一系列行业规章制度的发布,不仅彰显了人民银行秉持“大小机构平等”、“监管者与被监管者同权”的理念,公开、公平、公正实施金融治理的决心,也为未来中国支付业的发展定下了基调。

2016年,中国支付业红牌和罚单频现。继上一年人民银行注销浙江和广东两家公司的支付业务许可证后,2016年初,人民银行依法注销了上海畅购企业服务有限公司的支付业务许可证,继尔又对两家大型支付机构作出处罚。人民银行还牵头或联合各有关部门出台了一系列文件,为监管背书,向行业支招。

        最引人瞩目的有三份文件:一是人民银行与中央宣传部、中央维稳办等14部门联合发布的《非银行支付机构风险专项整治工作实施方案》,要求加大对2015年客户备付金执法检查中发现问题的整改力度,督促挪用、占用备付金的支付机构限期补足资金,监督备付金存管银行和支付机构落实整改要求;二是中国支付清算协会根据人民银行要求发布的《支付结算违法违规行为举报奖励办法实施细则》,旨在通过鼓励举报支付结算违法违规行为,规范支付服务市场秩序;三是中国支付清算协会技术标准工作委员会发布的《非银行支付机构信息科技风险管理指引》,旨在发挥包括大数据、云计算等在内的新一代信息技术的优势,提高支付机构的信息科技风险管理水平和风险防范能力。

        一连串处罚和一系列行业规章制度的发布,不仅彰显了人民银行秉持“大小机构平等”、“监管者与被监管者同权”的理念,公开、公平、公正实施金融治理的决心,也为未来中国支付业的发展定下了基调,即持续加强支付结算市场监管,从严惩处支付结算违法违规行为,保障支付市场的持续、稳定和健康发展。

        支付业肩负着保障资金高效、安全、精准地在国民经济各部门之间流动的重要职能,是支撑中国金融健康稳定发展的底层架构,责任大于天。为何近年来监管屡屡跟不上产业发展步伐,以致风险频发?原因大致可归纳为以下两个方面:

        一方面是行政性定价机制造成监管套利。根据我国《中央定价目录》,商业银行基础服务收费、银行卡刷卡手续费率由国务院价格主管部门会同人民银行、国务院银行业监管机构共同定价管理。人民银行自1999年颁布《银行卡业务管理办法》起,到2001年《关于调整银行卡跨行交易收费及分配办法的通知》,再到2004年发布的《中国人民银行关于〈中国银联入网机构银行卡跨行交易收益分配办法〉的批复》,及至2013年国家发改委发布《关于优化和调整银行卡刷卡手续费的通知》,均对商户实施分类定价机制。这在客观上促进了我国银行卡产业和市场的发展,使得我国银行卡渗透率从2001年的2.7%快速上升到2013年的44.4%,但因各类商户间的价格差异过大,市场上出现了大量的“套码”和不正当套利等违规行为。

        套利原本是金融活动中常见的现象和行为,是金融市场有效运作的重要条件,有差异就有套利。套利可赚取利润、对冲风险,提高金融市场的合理定价和运行效率,促进金融市场一体化。但在市场和制度不健全的情况下,过度套利,尤其是在监管和规则的盲区内套利,会使市场发生扭曲,损害金融稳定和实体经济发展。支付机构利用各类监管和规则盲区过度实施套利,源头就在于中国银行卡刷卡手续费率的行政性定价机制。在行政硬性管制之下,支付市场就会出现利用金融市场的分业监管原则和某些监管缺位,在不同行业和商户间实施套利的行为,如未落实商户实名制、变造银行卡交易信息、为无证机构提供交易接口、通过非客户备付金账户存放并划转客户备付金、外包服务管理不规范等。更有甚者,有的机构大量挪用客户备付金、伪造财务账册和业务报表,不仅侵害了产业各方的利益,造成不良社会后果,也伤及自身的商誉和品牌价值,最终被注销牌照。

        另一方面是产业边界日益模糊,监管难度大。技术革命和商业组织模式创新,导致传统产业边界越来越模糊,产业融合成为趋势。本来统计意义上并不属于同一行业的企业,突然变为直接的竞争对手,产业组织结构呈现出鲜明的动态化和生态化等系统特征。支付平台的形成正是产业融合的典型代表。支付平台生态系统的特点,一是存在大量围绕平台的互补品,如数字内容、应用软件、广告等,这些互补品往往来源于过去统计意义上完全不同的行业;二是存在显著的网络效应,即无论技术创新、价值创造还是利益分配,这些互补品与平台之间、互补品之间,以及平台、互补品与消费者之间,都由于显著的网络效应被紧密连接在一起;三是支付平台往往向用户提供同时包含产品和服务、线上和线下融合的一体化解决方案。支付业正是由于具备跨界性强、网络效应显著、解决方案一体化等特点,才能串联整合包括商业银行、清算机构、支付机构、电信运营商、电商平台、社交媒体、物流企业、科技金融初创企业等在内的一系列相关机构和行业。对支付业的监管逐步成为国民经济各部门需要协同参与的工作,其监管范围之广、对各部门协作水平要求之高、总体难度之大,前所未有,不可能有先知先觉的法律法规严密监管约束,这才造成了特定时期的监管盲区。

        当下,人民银行已及时为支付业开出了一剂标本兼治的药方,即坚守“借贷分离、取消行业分类”的原则,逐步消除监管中的不当套利。在人民银行和国家发改委2016年3月联合发布的《关于完善银行卡刷卡手续费定价机制的通知》中,通过取消商户分类,对发卡行服务费和网络服务费费率实行政府指导价、上限管理和对借记卡、贷记卡差别计费的方式,进一步降低了发卡行服务费和网络服务费费率水平,对市场化程度较高的收单服务费,则由现行政府指导价改为实行市场调节价。支付业监管不仅已与金融改革同步,通过有效配置风险,不断减少各类扭曲性的套利行为,促进产业的高效、安全和公平发展,更是积极对标国际同业,为中国支付业的“走出去”和“请进来”做好准备,打好基础。

        考虑到产业融合是大势所趋,即便现有的法律体系和监管制度已能很好地防控风险,也无法一劳永逸地覆盖快速迭代的所有科技金融产品。监管只有与时俱进,紧跟创新的步伐,才能做到科学有效。建议包括人民银行、国家发改委、民政部、公安部、消费者权益保护协会等在内的各部门加强合作,提升平台的互联互通水平和信息的分层共享程度。借助新一代信息技术,善用大数据征信和互联网风控,实时协同监管信息流、资金流、物流的动向,既保障金融安全稳定运行,又切实维护消费者权益。可适当借鉴发达经济体近期实施的“监管沙盘”(RegulatorySandbox)计划,为支付业创新提供一个“缩小版”的真实市场和“宽松版”的监管环境,允许符合条件的无牌机构进入“监管沙盘”,进行为期3~6个月的试运营,对其新产品、服务、商业模式或者交付机制进行测试。对于持牌机构,监管部门可出具“无异议函”,声明该机构的测试活动不违反监管要求,但需接受个别政策辅导,由监管部门解释适用其创新活动的法规。对于需要消费者参与测试的场景,相关机构务必对消费者进行潜在风险提示,只有在后者同意的前提下方可进行产品测试;消费者保留向机构投诉和寻求申诉服务等其他合法权利,以便最大程度降低风险、维护自身权益。

(文章来源:中国信用卡杂志) 

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